首 页 组织机构 党史要闻 党史研究 党史宣传 专题集锦 金华要闻 党史文摘 县市之窗
 
当前位置: 首页 >> 党史研究 >> 资政专栏
依法治国方略在金华的实践

发布日期: 2018-10-31 信息来源: 2018年第3期《春秋》 作者: 王国进 字号:[ ]


 依法治国方略在金华的实践

王国进

法,国之重器。我国法治思想的萌芽出现在春秋战国时期。最早提出“以法治国”思想的是管仲、慎到、商鞅、韩非子等人。尤以韩非子,其在《韩非子》一书中鲜明地提出“霸道”与“以法治国”并举的治国方略。中国历史进入近代以后,一些仁人志士对厉行法治又进行过多次的探索,从康有为、梁启超首举的戊戌变法,到孙中山领导制定的《中华民国临时约法》。但是,绵绵数千年,法治在中国,只能是一种理想或思想的提出,未能在中国得到真正的实行。法,至多是一种统治者的工具。新中国的建立,中国共产党始终不渝“为人民谋幸福”的初心和“人民当家作主”的宪法规定,为党领导下的社会主义新中国走向以法治国的道路确立了牢固的政治基础和民意基础。但是,中国共产党28年的特殊革命历程和建国治国需要时间与经验的积累,在这过程中也付出了艰辛的探索和代价。直到党的十一届三中全会召开,作出国家建设重心转移,实施改革开放,建设有中国特色的社会主义道路的伟大决策,“依法治国”才迎来了春天,国家治理逐步纳入了法治的轨道。

197812月,党的十一届三中全会提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设16字方针。1997年,党的十五大提出“依法治国方略,是党领导人民治理国家的基本方略”。此后,国家进入了有系统、有规模的立法和完善执法队伍建设的阶段,着力解决无法可依和执法不力的问题。弹指四十年,我国迈出了“以法治国”的坚实步履。2010年,时任全国人大委员长吴邦国向世人宣布:中国特色社会主义法律体系已经形成,总体上实现了有法可依,形成了以宪法为统帅、法律为主干,包括法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范,构成了由宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体的法律体系。

201211月,党的十八大提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会主义法治建设新16字方针,标志着我国“依法治国”进入了一个新的阶段。这一阶段的主要特征是从法制走向法治,即在解决无法可依、执法不力问题的基础上向更高的形态迈进,着力提升立法质量、执法力度、司法公信力,提升全民信法、遵法、守法水平,让法治真正成为人们自觉遵循的行为价值。201410月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对“依法治国”方略作出了全面规划与系统的描述,即“一条主线”——坚持走中国特色社会主义法治道路,这是依法治国的总纲领;“一个目标”——建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,这是全面推进依法治国的总目标;“五个体系”——完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系,这是全面推进依法治国的总布局;“五个原则”——坚持中国共产党领导的原则、坚持人民主体地位的原则、坚持法律面前人人平等的原则、坚持依法治国和以德治国相结合的原则、坚持从中国实际出发的原则,这是全面推进依法治国的总遵循。

在这样的大背景中,金华市的法治建设在历届市委的坚强领导下,人大、政府与政协高度重视、着力推进,全市人民积极参与,“依法治市”的道路越走越宽、步伐越走越快。

全民普法恒久推进。改革开放的四十年,是金华市全民普法、法治觉醒的四十年。从1985年起,金华市建立普法领导小组,开始制定实施“五年普法规划”,三十多年时间里连续推出了七个“五年普法规划”,以递进的形式深入推进,无论是形式还是内容不断完善和丰富。

198511月,市第一届人大常委会第二次会议作出《关于在全市公民中普及法律常识的决议》,首次提出了用五年时间在全体公民中基本普及法律常识的任务。决议从普及法律常识的重要意义、普及法律常识的基本要求、普及法律常识的形式内容、普及法律常识的组织领导等方面作出了要求。之后,每一届人大常委会都要对全市普法工作作出相关的决议,并由政府主导,有计划、有系统地组织实施,充分发挥组织人事、宣传、教育、司法、文化等部门和各人民团体的职能作用,重点在领导干部、公务人员和青年学生中开展普法教育。人大常委会坚持凡提请任命的国家工作人员必须进行任前法律考试制度。随着普法工作的不断深入,普法工作的机制不断完善,全民普法得以恒久地开展。

在全民普法工作中,金华市的律师队伍也发挥着重要的作用。19807月,律师制度在金华地区得以恢复,金华地区法律顾问处重新设立,19851月成立首家金华地区律师事务所,当时只有律师4人。之后,金华律师队伍不断壮大,目前全市执业律师已达1300多人。他们在为当事人代理各类案件的同时,以案释法,向公民普及法律常识起到很好的效果。金华市“千名律师进村企”的做法得到了政府的支持,社会的关注,经验做法得到推广。

党的十八大以来,金华市的法治建设进入了一个新的历史阶段,“依法治国”方略深入到各个层面,全民普法工作不断得到深化。201410月,党的十八届四中全会提出建立宪法宣誓制度,市人大常委会迅速组织学习贯彻,由法制工委、代表工委牵头组织撰写“宪法宣誓誓词”,广泛征求各级人大代表和社会意见,完善了誓词内容。同年12月,在首个“国家宪法日”组织由市人大常委会决定任命的国家工作人员中进行宪法宣誓,成为国家宪法宣誓制度确立后,在全国较早开展宪法宣誓的市,受到全国人大常委会高度关注。全国人大在组织起草国家“宪法宣誓誓词”时,专门指定市人大常委会负责同志去北京作交流汇报。20154月,市第六届人大常委会第三十一次会议根据市委的部署作出《关于全面推进法治金华建设的决议》,从“全面推进法治金华建设,不断提升依法治市水平;全面推进人大制度建设,不断提升依法履职水平;全面推进法治政府建设,不断提升依法行政水平;全面推进司法规范化建设,不断提升公正司法水平;全面推进基层法治建设,不断提升全民守法水平”五个方面作出了规定,标志着我市的法治建设向各个层面推进。

依法行政不断规范。改革开放的四十年,是我市政府职能不断完善、依法治市水平不断提升的四十年。金华“依法治市”的正式提出,是19966月间召开的中共金华市第三次代表大会上,会后,市委决定在全市范围内实施“依法治市”五年规划。同年12月,市第三届人大常委会第十次会议作出《关于依法治市的决议》。决议明确要求“各级政府及其所属部门要进一步树立依法行政观念,明确法律所赋予的行政职能中的权利和义务。一切行政行为都必须在法律规定范围内依照法定程序进行,自觉接受法律约束”。全市各级政府认真贯彻实施,建立健全有关规章制度,坚持依法决策、依法管理,在实际工作中加快实现由主要依靠行政手段管理经济、文化和社会事务向依靠法律手段管理的转变。回想三十多年以前,人们从计划经济的体制中走出来时间还不长,“大政府”的观念根深蒂固,人们总认为政府什么都能管,什么都应该管。经过这几十年“依法治市”的推进,政府的职能有了很大的转变。今天,坚持“法定职责必须为,法无授权不可为”的法治理念已成为政府依法行政的基本思维,人民群众及行政相对人也已逐渐接受这一法治理念。

政府行政必须依法,政府执法必须有据,政府违法必须纠正。19894月,七届全国人大第二次会议通过了我国第一部行政诉讼法,之后,全国人大又陆续通过了行政处罚法、行政许可法、行政强制法,国家从法律的层面把各级政府的权力关进了“笼子”。几千年来,“民不与官斗”的观念曾经深深嵌入千千万万老百姓的心头,然而这一陈陋观念被打破了,有人说是一部电影《秋菊打官司》把他们的观念更新了,其实,真正让百姓们挺起身来勇敢地“民告官”的,是国家的法律赋予了他们的权利,是法律给他们撑起了腰杆。如今,政府与官员们也从过去“怕民告状、怕打官司”的状况转变到“坦然面对、有错就纠”的状态,行政首长出庭应诉已逐渐成为常态。这是一个时代的进步,这是一种法治的力量。

20033月,九届全国人大第三次会议通过了立法法。这部法律首次对县以上各级政府制定规范性文件作出了规定,并规定实行向同级人大常委会报备制度,进一步加强了对政府依法行政的监督,推进了政府机构、职能、权限、程序、责任法定化,政府行政管理与行政执法既当“运动员”,又当“裁判员”的时代成为过去。2007年,国务院制定并公布政府信息公开条例,规定行政机关对“涉及公民、法人或其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”政府信息都应当主动公开。为贯彻落实条例,2008年,市政府出台了《金华市政府信息公开涉密管理暂行办法》、《金华市政府信息公开责任追究暂行办法》,为保障广大公民、法定代表人和其他组织的知情权、参与权、监督权,提高政府工作透明度,起到了十分重要的作用。市政府及各部门都先后建立了政务公开网,及时发布政府工作信息,接受社会监督。市公开办与媒体共同主办的“行风评议”栏目,十多年来一以贯之,架起了党与群众、政府与百姓沟通的桥梁,广受市民关注和喜爱。市公安机关率先推出的“让数据多跑路,让群众少跑腿”的工作经验在政府各部门普遍推广,政府相关部门推行“负面清单”、“最多跑一次”的亲民便民举措,无一不蕴涵着“依法治市”的丰富内涵。

党的十八大以来,金华市的依法行政工作不断向纵深推进。201412月,市委作出《关于全面深化法治金华建设的决定》,明确了深化法治金华建设的总体要求。为贯彻落实市委决定,市人大常委会作出了关于全面推进法治金华建设的决议,市政府推出了全面建设法治政府的决定,标志着“依法治市”已进入了——依法执政、依法行政、公正司法、全民守法全方位整体推进的时代。

司法能力不断提升。改革开放的四十年,是金华市司法机关司法能力、司法公信力不断提升的四十年。“文革”期间,在“砸烂公、检、法”的口号下,金华地区司法机关受到严重的破坏,法院、检察院一个时期曾被取消。19731月,金华地区中级人民法院恢复,19787月,金华地区检察机关恢复。特殊的历史原因,当时司法机关可遵循的法律很少,我国第一部刑法与刑事诉讼法是19797月全国人大通过的。此前,我国惩处犯罪的基本法规是1951年中央人民政府公布的《中华人民共和国惩治反革命条例》,所有刑事犯罪,都是按照反革命分子来打击的,而且,这个条例只有21条,可适用的程序性规定更少。当时,司法机关的工作人员都是从党政机关部门转任或从国有企事业单位抽调来的,加之当时国家的法学、法律教育短缺,司法机关受过法律专业教育的人才少之又少。司法机关内部专业分工也比较粗放,基本沿用行政管理的模式管理司法工作,司法能力与司法公信力受到了很大的限制。

党的十一届三中全会后,随着国家法制的不断推进,司法机关可遵循的法律不断完善,大专院校普遍都开设了法学、法律专业,司法人才的培养不断得到重视,但仍存在一时难以解决司法人才短缺的矛盾。为此,国家实行从军转干部中择优安排部分人员充实到审判、检察队伍中的政策,军转干部被充实到金华各级司法机关中来。这部分人员政治坚定、作风优良、纪律严明,对党忠诚,有效地改善了审判、检察队伍的结构,但也存在这部分人员中多数未受过法律专业教育的缺陷。党的十五大以后,金华市司法机关基本实行从大专院校法律专业毕业生中录用工作人员的制度。2002年,国家实行统一司法考试后,法官、检察官录用普遍采取从已取得法律职业资格,且通过国家公务员考试的人员中择优录用,也就是社会上说的“两考”,从而有效地解决了司法人员知识化、专业化问题,但司法职业化和司法干预的问题仍未得到有效解决。司法改革需要不断深化,2017年,金华市在中央、省司法改革的大背景下,市、县两级法院、检察院开始实行法官、检察官员额制,在核定的员额内对原有的法官、检察官通过考试考核重新确认,超出员额未能确认的转任助理或其他工作,而且,今后只能在员额空缺时才能入额新的法官、检察官。同时,市、县两级法官、检察官的入额由省级法官、检察官遴选委员会按法定程序提请同级人大常委会任命,较好地解决了司法职业化和司法干预的问题。

在司法体制深化改革过程中,金华市司法机关还不断加强自身建设和业务建设,以不断适应改革开放的新形势和人民群众对公平正义的期望。为维护社会公平正义,推进司法为民、司法便民工作,金华市两级法院不断探索司法改革,推出“三项承诺”,即“努力做到不使有诉求的群众因经济困难打不起官司,不使有理有据的当事人因没有关系打不赢官司,不使胜诉当事人合法权益因执行不公不力得不到保护”的工作措施;推行“阳光司法”,裁判文书上网公开,接受案件当事人和社会监督;定期进行“执行难”攻坚战,一大批复杂疑难案件得以攻克,执行难问题得到缓解。金华市两级检察机关紧紧围绕改革、发展和稳定大局,全面履行法律监督职能,不断推进创新强检、规范执法、提升素质工作,查处了一批大案要案,净化了法治环境和社会风气。两院司法为民的成效受到社会的高度关注和广泛好评。

地方立法从无到有。我国是人民当家作主的国家,法是人民意志的集中体现。立法权是国家权力的重要组成部分。鉴于立法权的重要性,建国早期,我国立法权高度集中,宪法及规范国家和社会的基本制度、基本关系的基本法律,在党中央领导下,由全国人大制定,其他法律由全国人大常委会制定。但是,这样高度集中的立法制度也存在很大的弊端,主要是立法效率低,不能适应我国地域广阔、民族众多、经济社会发展不平衡的国情。1979年,全国人大通过地方组织法,首次以法律的形式赋予地方立法权,并在“82宪法”中予以确认。经过实践与探索,目前,我国实行的是“一元、两级、多层次”的立法体制。“一元”是指立法体制是统一的,全国只存在一个统一的立法体系;“两级”是指我国立法划分为中央立法和地方立法;“多层次”是指无论中央立法还是地方立法都分成若干个层次和类别。20003月,全国人大通过的立法法,对立法权限、立法程序、法律解释、法律适用与备案审查等重要立法制度进行了规范。20153月,全国人大对立法法进行了修改,其中最受关注的是赋予设区的市地方立法权。从此,我市依法享有了地方立法权。

国家赋予设区的市地方立法权具有十分重要的现实意义。地方立法是全面推进依法治国的重要举措,是我国人民代表大会制度的深化和完善,是运用法治思维,解决地方在改革发展中出现的新情况新问题的必然要求,是设区的市人大及其常委会的一项全新的工作。为此市委高度重视,成立了市委书记为组长的领导小组,市人大调整设置了专门的立法机构,人大常委会充实了工作机构与工作人员,为立法准备下足了功夫,进行了周密的部署,尤其在立法环节上建立了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的工作机制;在立法选项上坚持“问题导向”、“民生导向”,以解决地方在改革发展中的突出问题和民生高度需求为选项重点;在立法技术上把握“不抵触、不重复、有特色、可操作”的12字要求,即不得与上位法相抵触,以维护法制的统一;上位法已有的不照抄,不重复上位法的条款;立法项目与内容条款体现我市特色,能解决实际问题;符合立法规范,逻辑严密,操作性强。为此,受到省委、省人大高度度肯定,批准我市为全省首批可以行使地方立法权的设区的市。

为了保证我市地方立法一开始就做到民主立法、科学立法、规范立法,切实发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用,2016年,市人大首先制定了《金华市制定地方性法规条例》,为全市地方立法作出了程序性规范。之后,全市进入了实体法的地方立法阶段,先后制定了《金华市水环境保护条例》、《金华市电梯安全条例》、《金华市农村垃圾分类处理条例》,目前正在制定的还有《金华市传统村落保护条例》、《金华市养犬管理规定》等地方性法规。

金华市地方立法从无到有,稳步开展,开局良好。在市委的领导下,市人大及其常委会的主导下,政府及各部门高度重视与配合,社会高度广泛关注,全市人民积极参与,地方立法已经积累了一定的经验,取得了明显的成效,为推进“依法治市”,保障“法治金华”建设提供了有力的法制保障。

(作者系金华市人大常委会地方立法咨询委员、市人大常委会原法工委主任)

【责任编辑:姜燕飞】

 



 
版权所有:中共金华市委党史研究室 站务联系:0579-82469819
浙ICP备14025984号 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司
通讯地址:浙江省金华市双龙南街811号 邮编:321017