首 页 组织机构 党史要闻 党史研究 党史宣传 专题集锦 金华要闻 党史文摘 县市之窗
 
当前位置: 首页 >> 党史研究 >> 资政专栏
强力推进金华市基层人大民主政治建设

发布日期: 2018-10-18 信息来源: 2018年第三期《春秋》 作者: 伊福泉 字号:[ ]


 强力推进金华市基层人大民主政治建设

伊福泉

20114月担任金华市人大常委会副秘书长、代表与选任工委主任。这个岗位的职责是,除了做好市人大的代表联络和选举任免等工作以外,还有一项很重要的工作职责,就是加强对全市乡镇(街道)人大工作的调研与指导工作,说实在的,也是适逢天时地利人和。中央在十八大之后,开始更加重视基层人大的民主政治建设,而当时全市面上的乡镇(街道)等基层人大的工作情况不容乐观。面对这种情况反差,我与工委的同志们深入调研,提出建议,采取措施,经过几年的努力和实践,使全市乡镇(街道)人大的民主政治建设上了一个新的台阶。对这段工作历程,我终身难忘。

一、深入调研掌握面上真实情况

20134月下旬至5月中旬,我带领代表与选任工委的同志们深入到9个县(市、区)及部分乡镇、街道、片区,召开了14个由乡镇人大主席、副主席,街道人大工委主任和各级人大代表参加的座谈会,对基层人大工作状况进行调研,了解到全市大部分乡镇、街道人大的工作基础比较薄弱,不利于基层民主政治建设的发展。主要存在以下问题:

1、基层人大地位不够突出。宪法和法律规定乡镇人大是我国最基层的国家权力机关,但在实际工作中,乡镇人大履职状况与法律赋予的职权有较大距离。主要有:一是一些基层党委由于对人大的性质、地位和作用认识不够,不善于发挥基层人大的职能作用,没有将其摆上应有的位置,关心过问不够,一些具体问题得不到有效解决,少数乡镇党委将人大等同于一个政府部门来看待和使用。二是基层人大专职不“专”较为普遍,乡镇人大主席、副主席或街道人大工委主任都长期承担着政府重点工程、拆迁、新农村建设等工作,有的乡镇人大主席或副主席存在越位“分管”政府工作的现象,出现“自己监督自己”的尴尬。也有的乡镇人大主席担心如果不兼做一些中心工作,容易“边缘化”,因而也乐意兼职政府的重点工作。调查中普遍反映,不少乡镇人大主席、副主席只有三分之一时间用在人大工作上。三是有的基层人大必要的办公经费和代表活动经费得不到落实,组织开展活动举步维艰,代表法虽然明确规定了人大代表的活动经费要列入本级财政预算,但不少地方对人大代表的活动经费实际上采用实报实销的办法,这不仅影响了人大主席工作的积极性,也进一步增加了人大主席的工作量,削弱了乡镇人大的法定职能与权威,影响其工作的开展。

2、人大法定会议程序过于简化,实际效果不够理想。受经费和人力等限制,当时多数乡镇人代会的会期普遍缩短,一般一次会议只有一天,有的甚至从预备会议召开,听取政府工作报告,审议,投票表决,通过决议等诸多环节只在半天之内完成,使人大代表难以充分行使相应的职责和权力。此外,根据法律规定,乡镇人大当时没有设常设机构,乡镇人大主席团主要负责主持召集、召开乡镇人代会,而闭会期间大量的、经常性的工作,如监督乡镇政府工作、组织代表开展活动、反映代表和人民群众的意见要求等,法律上并没有明确规定由乡镇人大主席团负责,造成乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体,也没有行使职权的途径,法律赋予乡镇人大的不少职权在实际工作中被“悬空”,且行使效果也不明显。

3、基层人大的自身建设尚有不少差距。一方面,在基层人大干部的配备上,多数地方将一些年龄偏大的党政副职转岗到人大岗位上,再加上近年来基层人大干部的交流较少,基本上是“最后一站”,形成了事实上的只进不出,致使基层人大干部队伍年龄结构、知识结构不合理。另一方面,部分乡镇人大主席、街道人大工委主任的自身素质也不够高,自我要求不够严格,对人大工作的重要性认识也不足。由于乡镇(街道)人大工作缺乏“硬性”规定,因而随意性较大。各地乡镇人大工作开展状况不平衡,有些乡镇(街道)人大工作开展有声有色,而有些乡镇(街道)人大除了每年一次人代会外,常年基本不组织代表活动;有的存有消极思想,工作被动应付;有的在履行职责时不敢理直气壮监督,即使进行监督也显得无力,致使人大工作与法律的规定和人民群众的期望差距较大。

4、代表联系群众平台建设各地发展不均衡。多年来,各地在加强人大代表与人民群众联系方面做了大量工作,积累了不少经验。但从当时情况看,各县(市、区)发展尚不均衡,有的已开展了多年,有的才刚刚起步;有的各项制度完善,活动比较正常;有的虽有制度但还不能持之以恒坚持下去。就代表而言,一些代表是“有意识缺能力”,他们往往有履职意识、为民意识和服务意识,但往往“心有余而力不足”,因为回答群众提问、督促处理问题,不仅需要一定的协调能力、处事能力,甚至还要懂政策、懂群众工作,熟悉职能部门的分工;而有些代表则是“有能力缺担当”,他们个人能力很强,有些也参加了接待群众工作,但只是承担二传手的功能,做记录、写意见、向乡镇人大提交了事,缺乏真正一抓到底的决心,对问题没有持续地追踪、督查、协调直至落实解决。就基层人大而言,由于对人大工作的重视程度不同,因而在对群众的宣传发动、对代表的积极性调动、服务和作用发挥、对问题的督促处理等方面存在不少差距,少数基层人大的同志甚至存在着怕代表接待群众工作室成为第二信访室的顾虑及畏难情绪。

5、街道人大工作法制化、规范化有待改进。街道无本级人大代表,也没有人大主席团,人大工委只是作为县(市、区)人大常委会派驻街道的办事机构,类似于县人大常委会的一个内设机构,不是真正意义上的一级权力机关,还不能独立对本区域的有关重大事项作出决定,对于如何进一步发挥其作用,尺度较难把握。这不仅在很大程度上削弱了街道人大开展监督工作的基础,而且也直接导致街道人大无法以人代会形式或主席团名义对街道办事处或上一级国家机关派驻街道的其他工作机构进行法律和工作监督。

同时,在调研中也发现东阳市对基层人大工作高度重视的典型,以及金东区在街道人大建立和推行议政会的经验做法。于是,在调研工作搞一个段落后,我就开始思考一个问题,即如何从市级层面提出一个关于加强新形势下乡镇(街道)人大规范化建设的意见的设想。

二、认真思考推动一份文件出台

2013年,全市乡镇(街道)人大的基本情况是:乡镇112个,其中72个乡镇设了专职的人大主席,占总数的64%40个乡镇的人大主席由乡镇党委书记兼任,占总数的36%112个乡镇中有108个乡镇设了专职人大副主席,75个乡镇配备了专、兼职人大干事或人大秘书。同时,各乡镇人大主席团成员也依法按实际情况落实到位。在全市41个街道中, 40个街道设了专职的人大工委主任,占总数的98%; 一个街道的人大工委主任由街道党工委书记兼任,占总数的2%41个街道都设了人大工委专职副主任,21个街道配备了专、兼职人大工作人员。同时,全市乡镇人大代表有6644名,县以上各级人大代表2617名,这些人大代表大多生活在各乡镇(街道),是各乡镇(街道)人大可以借力的一支生力军。

面对上述情况,调研工作结束后,使我一度陷入了深思:一是当时全市乡镇(街道)的实际状况,确实让人不安与担忧,尤其是一些乡镇(街道)人大干部的期盼让自己感到责任沉甸甸的,不能一看了之,熟视无睹;二是党中央已经提出全面依法治国的战略方针,并强调坚持党的领导,全面依法治国,人民当家作主三者的有机统一,如何真正做到三者的有机统一,我认为在基层必须要有鲜活的实践经验才行;三是自十八大以来,在许多中央领导的讲话中,尤其是中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江几次到基层调研中所释放出的信息,表明中央正在全力加强基层民主政治建设。鉴于以上思考,促使我下决心要提出一个加强新形势下全市乡镇(街道)人大规范化建设的方案。

起初,有的同志认为我提出关于加强新形势下乡镇(街道)人大规范化建设的方案,市人大常委会党组和市委不会采纳,建议我不要做这种无功之劳。但我凭自己这些年工作的经验和强烈的政治责任心,认为提出这个方案完全有必要,相信市人大常委会党组和市委能够站在全面推进基层民主政治建设的高度,想问题更深刻,看问题更长远,会同意我们的想法。在向市人大分管副主任林一心作进一步汇报后,我仍然坚持自己的主张。之后,在认真思考的基础上,拿出一个初步的框架。之后经过与工委同志的反复讨论修改,最后拿出一个比较完整的意见草案,提交市人大常委会党组讨论,得到了认可。同时,党组建议以市委名义下发全市各地执行。

20131010下午,我与林一心副主任在西辅楼421会议室参加2013年第17次市委书记专题会议,汇报《中共金华市人大常委会党组关于加强新形势下乡镇(街道)人大规范化建设的若干意见(试行)》文件(草案)起草情况。这是2013年市人大代表与选任工委重点做的一件大事,应该说文件的精神与内容,与当时中央和省里重视推进基层民主政治建设的意图十分相吻合。市委书记专题会议对此进行了认真的研究和讨论,当个别领导提出有的提法是否合规,有的做法是否妥当时?记得时任市委副书记、市长暨军民接着说,这个文件内容很好,那个提法中央就是这么讲的,有的做法在杭州、宁波也已经在做了。我也对有关问题作了说明与解释。市委徐加爱书记也对此文件充分加以肯定,最后,要求对个别地方作修改后,把文件上报省委办公厅备案。因为当时规定,一个地方制定下发新的有创新内容而中央和省委还没有下发过类似的文件时,须报省委办公厅把关和备案。因文件中涉及到干部问题和经费安排,在参加市委书记办公会议时,还邀请了市委组织部和市财政局的分管领导一同参加。

20131012,中共金华市委正式转发《中共金华市人大常委会党组关于加强新形势下乡镇(街道)人大规范化建设的若干意见(试行)》的通知,即市委[201346号文件。该文件共分五个大的方面:(一)充分认识加强乡镇(街道)人大规范化建设的重要意义;(二)坚持乡镇(街道)人大工作基本原则;(三)依法行使乡镇(街道)人大各项职权;(四)建立健全乡镇(街道)人大工作运行机制;(五)切实加强乡镇(街道)人大工作的组织领导。该文件在当时的形势下具有很强的前瞻性和可操作性,尤其是政治站位高,符合中央和省委对基层民主政治建设重视的趋势。其主要亮点为:首先是明确提出了坚持乡镇(街道)人大工作的三项基本原则。一是坚持党的领导。要自觉把人大各项工作置于同级党委的领导之下,使人大工作与党委的中心工作同步合拍、协调一致。要紧紧围绕党(工)委的决策部署和事关本乡镇(街道)改革开放稳定大局的重大问题,制定工作计划,确保乡镇(街道)人大工作顺利开展。二是坚持依法行使职权。要按照宪法、法律和《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》,认真履行职责。密切与政府的工作联系,寓支持于监督之中,实现乡镇(街道)人大工作与党委政府中心工作同步推进。三是坚持群众路线。乡镇(街道)人大是基层民主政治建设的前沿阵地,要充分发挥人大代表密切联系群众的优势,了解民情、集中民智、反映民意,推动事关改革发展、社会和谐和群众切身利益等重大问题的有效解决。

其次是具体规定了乡镇(街道)人大的四项职权。主要有:依法召开乡镇人民代表大会。规定乡镇人民代表大会每年至少召开一次,每次会议一至两天,遇特殊情况应当增加会议的次数。同时规定要保障代表依法行使好审议权、选举权、建议权,提高会议质量。探索街道人大议政会;依法行使重大事项决定权。要按照法律、法规的规定,进一步理顺党委决策、人大决定、政府执行三者之间的关系;依法行使监督权。明确通过听取审议有关工作报告、开展视察调研、执法检查和工作评议等形式,督促政府及有关部门依法行政、执政为民;依法组织开展代表闭会期间活动。第三,规定了乡镇(街道)人大工作的运行机制。一是加强制度建设。要加强乡镇(街道)人大工作制度建设,在职责、会议、联系、活动、监督等五个方面建立健全各项工作制度。努力实现“一化”(人大工作规范化)、“二室”(建立镇乡、街道人大工作室、代表小组活动室)、“四规范”(规范挂牌、规范台帐、规范资料、规范布置)、“五上墙”(乡镇、街道人大职权上墙,主席、主任职责上墙,组织机构上墙,工作制度上墙、代表诺言上墙)、“六簿一册”(来信来访登记簿,代表学习登记簿,代表活动登记簿,代表先进事迹登记簿,人大主席团、街道工委会议记录簿,代表建议意见簿和县、乡两级人大代表花名册)。二是建立代表联系群众平台。三是创新履职监督机制。要创新代表履职形式,建立人大代表分组联系乡镇(街道)重点工程项目、“财政参与式预算”等新机制,发挥代表主体作用,提高监督效力。四是规范建档述职工作。将代表出席会议、审议发言、提出建议的情况和闭会期间联系选民、开展调研、参加履职活动等情况如实登记。全面推广乡镇人大代表述职工作,确保届内每位代表向本选区选民述职一次以上,接受选民的监督。第四,要求重视乡镇(街道)人大干部队伍建设,配足、配强专职乡镇人大主席、副主席和街道人大工委主任、副主任。规定加强人大干部与党政干部的双向交流,乡镇(街道)人大干部的政治、生活待遇应与乡镇(街道)同级党政干部相同。要将人大工作纳入乡镇(街道)年终考核。第五,规定将人大工作和代表活动经费列入每年的财政预算,确保工作所需,专款专用,并随着经济发展和财政收入的增长逐步提高。第六,要求县(市、区)人大常委会要把乡镇(街道)人大工作列入常委会和主任会议的重要议事日程,专题研究、经常指导,加强对乡镇(街道)人大规范化建设情况的检查和目标管理。

市委用制度的形式对全市乡镇(街道)人大工作,从重要性、基本原则、行使职权、运行机制、组织领导等都作出全面具体的规定,不仅具有创新性、前瞻性,而且与后来中央、省委下发的类似文件精神很相一致,较早地为全市乡镇(街道)人大工作开创新局面奠定了坚实的基础。

三、筹备召开了一次全市性会议

在市委下发这个文件的同时,为了进一步推动全市上下共同重视乡镇(街道)人大工作,市委又根据市人大常委会的意见,于20131210在东阳召开加强新形势下乡镇(街道)人大规范化建设推进会。东阳市委等几个单位作了经验介绍,金华市人大常委会主任黄锦朝作报告,市委书记徐加爱代表市委讲话。徐书记在会上指出,加强和改进基层人大工作,是全面落实深化改革各项任务的重要保障,是推动人民代表大会制度与时俱进的重要内容,是提高社会治理现代化水平的重要途径,我们要始终坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信,不断增强做好人大工作的信心和决心,更加自觉地把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好。徐加爱强调,基层人大涵盖范围广,涉及面大,程序性、法律性、政策性都很强,任务繁重,责任重大,这就需要我们始终保持“一线”精神状态,切实履行“一线”服务职能,努力提升“一线”工作水平,力求在转型升级、赶超发展的创新实践中干出一流业绩。各地要切实做到组织领导到位、支持保障到位、督查考核到位,不断增强整体合力,积极创造更好环境,努力开创全市新形势下基层人大工作的新局面。黄锦朝主任也指出,近年来,金华市基层人大工作在密切联系群众、推进乡镇(街道)民主政治建设、促进地方经济社会发展和维护社会稳定等方面发挥了积极作用,今后要把握好人大与党委、人大与政府、人大与人民群众、本职工作与中心工作的关系,统一思想认识,加强代表工作,强化督查考核,有序推进规范化建设,充分发挥人大代表作用,不断提高履职尽责能力,推动基层人大工作上新台阶。

全市各县(市、区)委书记、人大主任、乡镇(街道)人大主席、工委主任近200人参加会议,创下全市对人大工作前所未有重视之最。金华市人大常委会副主任林一心主持会议。

市委(201346号文件下发和市委召开这次加强新形势下乡镇(街道)人大规范化建设推进会后,各县(市、区)党委也纷纷根据市委文件精神,同时结合本地的实际情况,下发加强本地乡镇(街道)人大规范化建设的文件。更为重要的是在实际工作中全面认真地加以贯彻落实。特别是义乌市、兰溪市和金东区等地行动特别迅速,义乌市原来乡镇(街道)人大工作就做得比较好,尤其是如稠城街道和佛堂镇等人大工作一直都是开展得有声有色和各有特色。这次他们又很快采取行动,下发本地的文件和强化措施,使各项工作又上了一个新台阶。兰溪市委在接到金华市委下发的文件后,不仅及时出台了本地的文件,而且在短时间内就加强了乡镇(街道)人大干部的配备,一批素质高又年轻的干部充实到乡镇(街道)人大的工作岗位上。

为了指导全市乡镇(街道)的人大工作,我于2013年下半年在《人民代表报》三版显要位置,刊登了由我撰写的“规范乡镇人大建设应把握三个关键”的文章,全文2000多字。以此,对全市及其他地方的乡镇(街道)人大工作如何具体加以推进,起到较好的指导作用。我还多次深入到一些县(市、区)乡镇(街道),参加他们召开的人代会和街道议政会,不仅亲身体验,而且也进行具体地工作指导。同时,我还组织各县(市、区)人大代表工委主任到一些人大工作做得好的先进地区学习参观,开拓工作视野,借鉴他人的成功经验。

由于党委高度重视,全市上下人大机关和人大工作者的强力推进,全市基层人大工作规范化建设如火如荼地全面展开。经过一年多时间的努力,不论从基层人大的硬件和软件建设,还是人大工作者的精神面貌都发生了显著变化,一些县(市、区)人大的分管主任曾说:“伊秘抓了这项工作,这对加强全市基层人大工作是具有里程碑意义的事。”一些乡镇(街道)人大工作的主席和工委主任们,看到我也乐哈哈地说:基层人大照现在这个路子做,我们越做越有劲,越做越有奔头。

为此,省人大党组书记、副主任茅临生在金华上报的相关材料上,对金华市加强新形势下乡镇(街道)人大规范化建设的做法专门作出批示,要求推广金华市的这一做法。

四、实施一年多取得了显著成效

在市委(201346号文件实施的第二年下半年,市委专门组织人员对各县(市、区)文件精神执行情况进行督促检查,我是具体参与者和见证人。基层人大工作所发生的变化真是令人鼓舞!这里摘录20141028《永康金报》上报道了我到永康市督查乡镇(街道)人大规范化建设情况的新闻:“近日,金华市人大常委会副秘书长伊福泉一行来永开展乡镇(街道)人大规范化建设工作的专项督查。督查组一行实地检查了花街镇、城西新区的人大规范化建设情况,并进行座谈。永康市领导陈立新、章锦水陪同督查。目前,永康市共有各级人大代表970名。今年5月底前,全市16个镇(街、区)都建立了人大工作室和小组活动室,以及固定的代表联系群众的活动平台———人大代表联络站,统一制定、制作了相关工作制度职责、代表小组形象牌、主席团形象牌、人大代表联络站工作制度等牌匾和‘六簿一册’等资料台账,分发到各个镇(街、区)。各个镇(街、区)人大代表联络站都制订了活动计划,把全市各级人大代表都纳入了当地人大代表联络站开展联系群众活动。全市镇(街、区)人大代表联络站建设基本达到了有场所、有牌子、有制度、有计划、有负责人、有记载的要求。督查组认为,永康市高度重视基层人大规范化建设工作,民主建设推进有力,组织、经费有保障,基层人大代表在发挥监督作用、助推中心工作等方面较好地开展了履职工作。人大代表联络站建成后,能够经常性地听取选民意见,解决实际问题。”通过督查,从全市面上的情况看,主要有发生了以下几个方面的显著变化。

第一, 全市各乡镇人大的硬件建设得到全面加强。各县(市、区)都按照统一的要求和规格,在乡镇人大全面落实了“一化”、“二室”、“四规范”、“五上墙”、“六簿一册”,面貌焕然一新。第二,乡镇人大的各项职权逐步落实到位。尤其是乡镇人代会每年至少认认真真地召开两次,而且程序规范,内容实在,全面依法行使职权,从而使基层人大的地位和作用得到全面加强。第三,街道人大工委的作用得到有效发挥。许多街道都是由原来的镇转过来的,事实上经济实力雄厚、民主政治建设任务十分繁重。各地落实了市委文件精神后,普遍建立了街道议政会。议政会的许多职责和程序要求与乡镇人大基本相似。所以,类同于人大代表的议政员在街道民主政治建设中发挥了很好的监督作用。对街道办事处工作的监督从此不再成为缺失。第四,人大干部队伍得到了配足配强,精神面貌大变样。乡镇(街道)人大主席和主任绝大多数做到专职配备,一批年纪轻有活力的干部先在乡镇(街道)人大副职岗位上进行锻炼,后又提升到党政正职岗位上去。对多数人大干部而言,到乡镇(街道)人大工作再不会是过去的“最后一站”,广大人大干部感到有奔头,工作积极性明显提高。据两年后的数字统计,全市有20多位乡镇(街道)人大主席(主任)转岗到党政岗位担任正职。第五,乡镇(街道)人大的威信不断提高。现在乡镇(街道)人大的代表和议政员不仅要参与“财政参与式预算”等监督,而且每年对本区域范围政府为老百姓办实事也要进行投票表决。让广大老百姓看到人大实实在在的作用。所以,现在老百姓有事主动找人大和人大代表反映的多了。

2016634日,《中国人大》杂志社的陈玉叶副主任等一行三人专程从北京来到金华,他们是慕名来金华市采访了解乡镇(街道)人大几年来工作变化情况的,而且《中国人大》杂志社是首次来金华采访。他们来到义乌、东阳市的两个点,进行了为期两天的实地采访。采访后在7月份《中国人大》杂志上以“巍山镇:以规范化建设激发人大活力”、“佛堂镇人大:政府如何花钱,村民说了算”为题,用较大篇幅深度报道了金华市的基层人大工作经验和做法,影响很大。之后,全省及全国各地的许多地方人大纷纷前来金华市学习取经。


(作者系金华市人大常委会原副秘书长、代表与选任工委主任)

【责任编辑:姜燕飞】



 
版权所有:中共金华市委党史研究室 站务联系:0579-82469819
浙ICP备14025984号 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司
通讯地址:浙江省金华市双龙南街811号 邮编:321017